“ผังเมือง” แนวทางการจัดการปัญหาน้ำท่วม ทางเลือก ทางรอด “เมืองริมน้ำ” : กรณีศึกษาเทศบาลนครสมุทรปราการ เมื่อต้องเผชิญกับการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศในอนาคต
จากสภาพอากาศที่แปรปรวนนับวันจะยิ่งส่งผลกระทบต่อวิถีชีวิตมากขึ้น ทำให้ทุกภาคส่วนจำเป็นต้องหาแนวทางเพื่อรับมือกับสถานการณ์ในอนาคต และเมื่อย่างเข้าสู่ฤดูฝน สิ่งที่มักตามมาของเมืองใหญ่ คือ ปัญหาน้ำท่วมขังที่รอการระบาย โดยเฉพาะในพื้นที่ลุ่มต่ำและติดริมแม่น้ำ อย่างเทศบาลนครสมุทรปราการ จังหวัดสมุทรปราการ ตั้งอยู่บริเวณปากแม่น้ำเจ้าพระยา ทำให้ได้รับผลกระทบจากภาวะน้ำท่วมเป็นประจำ หากมีฝนตกในพื้นที่ก็จะยิ่งเพิ่มความรุนแรงขึ้น และในอนาคตมีแนวโน้มที่จะรุนแรงมากขึ้นอีกเมื่อต้องเผชิญกับการเปลี่ยนแปลงของภูมิอากาศ เป็นที่มาของการจัดทำการศึกษาวิจัยในโครงการแนวทางการวางผังเมืองเพื่อรับมือต่อความเสี่ยงต่อภาวะน้ำท่วมในอนาคตจากอิทธิพลของการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศ : กรณีศึกษาเทศบาลนครสมุทรปราการ เพื่อหาแนวทางการรับมือต่อความเสี่ยงจากภาวะน้ำท่วมในอนาคต โดยใช้นโยบายทางผังเมืองและแนวทางการบริหารจัดการน้ำท่วมอื่นๆ โดยการสนับสนุนจากสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.)
นางสาววนารัตน์ กรอิสรานุกูล อาจารย์ประจำภาควิชาเทคโนโลยีเทคโนโลยีเพื่อการพัฒนายั่งยืน คณะวิทยาศาสตร์เทคโนโลยีมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ในฐานะนักวิจัยและหัวหน้าโครงการ เปิดเผยว่า สมุทรปราการ เป็นเมืองที่มีชุมชนหนาแน่น มีการพัฒนาของเศรษฐกิจอย่างต่อเนื่องและเป็นจังหวัดที่มีการเติบโตของจีพีพีในภาคอุตสาหกรรมเป็นอันดับต้นๆของประเทศ รองจากกรุงเทพฯ ชลบุรีและระยอง แต่ด้วยทำเลที่ตั้งอยู่บริเวณปากแม่น้ำมีความเสี่ยงต่อปัญหาน้ำท่วมโดยเฉพาะจากริมแม่น้ำเจ้าพระยาเข้ามาจนถึงบริเวณถนนสุขุมวิทถือเป็นพื้นที่เสี่ยงต่อภาวะน้ำท่วมมากที่สุด สาเหตุนอกจากเกิดจากปริมาณน้ำทะเลหนุนที่ถือว่ามีความเสี่ยงสูงถึงร้อยละ 60-70 แล้วยังพบว่ามีแผ่นดินทรุดตัวร่วมด้วย จึงทำให้มีความเสี่ยงเพิ่มมากขึ้น ยังไม่รวมผลกระทบที่อาจเกิดจากความเปลี่ยนแปลงด้านสภาพภูมิอากาศในด้านอื่นๆ ดังนั้น งานวิจัยนี้จึงมุ่งเน้นในเรื่องการปรับตัวต่อความเสี่ยงจากการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศที่ก่อให้เกิดการสูญเสียจากภาวะน้ำท่วมในอีก 20-50 ปีข้างหน้าทั้งในเชิงเศรษฐกิจและสังคม
จากผลการศึกษาวิจัย ชี้ให้เห็นว่า ในทางกายภาพพื้นที่ของเทศบาลนครสมุทรปราการ เป็นทั้งพื้นที่ลุ่มต่ำ ติดชายฝั่งทะเลมีระยะทางยาวถึง 47 กิโลเมตร อีกทั้งยังเป็นพื้นที่ติดแม่น้ำเจ้าพระยา และมีแนวคลองสาขา เป็นที่ตั้งของศูนย์ราชการ และเป็นเมืองที่มีชุมชนหนาแน่น ประกอบกับมีการทรุดตัวของแผ่นดินที่เพิ่มขึ้นทุกปี ทำให้ความเสี่ยงรุนแรงมากถึงมากที่สุด อีกทั้งพบว่าปัญหาน้ำท่วมในพื้นที่ดังกล่าวมีความสัมพันธ์กับการเปลี่ยนแปลงระดับน้ำทะเลสูงขึ้นมากกว่าปริมาณฝน และบริเวณที่มีความหนาแน่นของชุมชนมีแนวโน้มที่ได้รับความเสียหายจากผลกระทบของน้ำท่วมมากขึ้น ขณะที่เมืองมีการพัฒนาด้านเศรษฐกิจสูงมีการขยายตัวทั้งการก่อสร้างรถไฟฟ้าและอสังหาริมทรัพย์
"ในช่วงฤดูฝนมีพื้นที่ที่ได้รับผลกระทบจากน้ำท่วมคิดเป็นร้อยละ 10.91 ของพื้นที่ทั้งหมด ระยะเวลาเฉลี่ยที่น้ำท่วมขังประมาณ 1 วัน โดยช่วงที่ได้รับผลกระทบจากน้ำท่วมมากที่สุดคือในช่วงเดือนกันยายน– พฤศจิกายน สาเหตุส่วนใหญ่เกิดจากน้ำทะเลหนุนสูง และระดับความรุนแรงจะสูงขึ้นในช่วงน้ำหลาก โดยจะมีระดับน้ำท่วมสูงเฉลี่ยอยู่ระหว่าง 5–45 ซม. และสูงสุดอยู่ที่ประมาณ 1 เมตร นอกจากนี้ยังพบว่า พื้นที่ที่มีความเสี่ยงมากที่สุด คือบริเวณที่ลุ่มต่ำและมีความหนาแน่นของชุมชนสูง โดยเฉพาะผู้มีรายได้น้อยจะได้รับผลกระทบจากน้ำท่วมมากกว่าประชากรกลุ่มอื่นเนื่องจากคนกลุ่มนี้ส่วนใหญ่อาศัยอยู่ในบริเวณพื้นที่ตอนกลางของเขตเทศบาลฯ และบริเวณคลองบางปิ้ง จึงมีโอกาสได้รับผลกระทบจากน้ำท่วมในระดับสูงมากที่สุด"
ทั้งนี้จากการประเมินพื้นที่เสี่ยงน้ำท่วมในเขตเทศบาลฯโดยพิจารณาจากปัจจัยทางกายภาพ เรื่องของการใช้ที่ดิน ระดับความสูงของพื้นที่ ความถี่ของน้ำท่วม ความสูงอาคาร ความหนาแน่นของประชากร ระยะทางในการเข้าถึงถนนสายหลัก และรายได้เฉลี่ยชุมชน ผลวิเคราะห์พบว่า อาคารที่อยู่อาศัยร้อยละ 36 ตั้งอยู่ในพื้นที่เสี่ยงน้ำท่วม และมีอาคารราชการถึงร้อยละ 60 ตั้งอยู่ในพื้นที่เสี่ยงน้ำท่วมปานกลาง ขณะที่ถนนสายหลัก ได้แก่ ถนนสุขุมวิท ถนนศรีนครินนท์ และถนนสายลวดอยู่ในพื้นที่ที่มีความเสี่ยงน้ำท่วมต่ำถึงปานกลาง ส่วนการประเมินผลกระทบเชิงเศรษฐกิจและสังคม จากการจำลองภาพฉายอนาคตในอีก 50 ปี ( พ.ศ.2607) พบว่า การขยายตัวของประชากรและการเปลี่ยนแปลงการใช้ที่ดิน หากเกิดภาวะน้ำท่วมจะก่อให้เกิดความเสียหายได้ถึงร้อยละ 30.5 หรือคิดเป็นมูลค่าความเสียหายกว่า 97,355 ล้านบาทต่อปี โดยมีอาคารที่จะได้รับผลกระทบทั้งสิ้นจำนวน 17,418 หลัง และทุกพื้นที่ในเขตเทศบาลฯจะถูกน้ำท่วมตั้งแต่ระดับ 20-100 ซม. ขณะที่การประเมินความสามารถในการปรับตัวต่อปัญหาน้ำท่วม พบว่า ประชาชนส่วนใหญ่รวมถึงตัวแทนภาคส่วนยังมีข้อจำกัด
อาจารย์วนารัตน์ กล่าวว่า เมื่อพิจารณาถึงปัจจัยทั้ง 3 ด้าน คือ ด้านกายภาพ เศรษฐกิจ และสังคม จะเห็นชัดว่าเทศบาลนครสมุทรปราการมีความเสี่ยงมากที่สุด แต่การลงทุนเพื่อเตรียมรับมือความเสี่ยงที่ยังไม่เกิดขึ้นถือว่าเป็นเรื่องยากในการตัดสินใจเพราะต้องใช้งบประมาณมหาศาล จึงควรถูกผลักดันไปสู่นโยบายระดับประเทศ แต่เมืองจำเป็นต้องมีแนวทางในการป้องกันที่จะทำให้เมืองอยู่รอดได้จากศักยภาพที่มีและลดการสูญเสียในอนาคต งานวิจัยนี้จึงเข้ามาช่วยในการศึกษาสำรวจลงพื้นที่เก็บข้อมูลระดมความคิดเห็นร่วมกับนักผังเมือง ผู้เชี่ยวชาญ และผู้เกี่ยวข้อง และศึกษาวิเคราะห์ทางเลือกทางรอดและแนวทางการปรับตัวที่เหมาะสม ทำให้ได้ concept หรือ แนวคิด ในการกำหนดแนวทางการแก้ไขปัญหาและพัฒนา ออกมาเป็น "การวางผังเมือง และแผนการพัฒนาเมือง" โดยมีข้อแนะนำถึงแนวทางและข้อกำหนด้านผังเมืองในการใช้ประโยชน์ในที่ดินและอาคารในอนาคตที่ควรปรับปรุง รวมถึงการกำหนดมาตรการควบคุมอาคารเพื่อให้แผนการพัฒนาเมืองเป็นไปในทิศทางเดียวกัน
สำหรับแนวคิดการปรับตัวเพื่อรับมือต่อความเสี่ยงน้ำท่วมและการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศในอนาคต แบ่งออกเป็น 2 ส่วน คือ 1.การรับมือภาวะน้ำท่วมระยะยาว โดยวิธีการทางผังเมืองที่เน้นการจัดการปัญหาน้ำท่วมจากน้ำทะเลหนุนในระยะยาว อาทิ การกำหนดรูปแบบอาคาร ยกระดับความสูงของอาคารที่อยู่ติดน้ำ ปรับรูปแบบอาคารให้สามารถพึ่งพาตนเองได้ การสร้างเส้นทางเดินเท้ายกระดับ (sky walk)เชื่อมระหว่างตัวอาคารกับสถานีรถไฟฟ้าเพื่อใช้เป็นเส้นทางเดินเท้าในสถานการณ์ปกติและเป็นเส้นทางอพยพในกรณีที่เกิดภัยพิบัติน้ำท่วม การสร้างกำแพงกันน้ำ เพิ่มพื้นที่สีเขียวบริเวณริมแม่น้ำเพื่อใช้เป็นพื้นที่กันชนหรือ (Green Infrastructure) ออกแบบพื้นที่สาธารณะริมน้ำให้เป็นพื้นที่รับน้ำชั่วคราว เป็นต้น และ 2.การรับมือต่อภัยพิบัติน้ำท่วม อาทิ การจัดหาเส้นทางอพยพ การจัดให้มีระบบเตือนภัย แผนที่หนีภัยและสถานที่รอบงรับ รวมทั้งจัดทำแผนฟื้นฟูหลังประสบภัยน้ำท่วมด้านแนวทางการพัฒนาเมืองที่สำคัญ อาทิ การพัฒนาพื้นที่โดยรอบสถานีขนส่งมวลชน หรือ TOD เป็นทางเลือกใหม่ในการพัฒนาเมืองที่ใช้'ระบบขนส่งมวลชนเป็นศูนย์กลาง' พร้อมไปกับการพัฒนาพื้นที่รอบสถานีรถไฟฟ้าให้มีการใช้ประโยชน์ที่ดินอย่างคุ้มค้าและหลากหลาย เน้นการใช้ที่ดินผสมผสาน มีระบบส่งเสริมการเดินทางที่ลดการใช้รถ สิ่งอำนวยความสะดวกต่างๆ อยู่ในระยะที่สามารถเข้าถึงด้วยการเดินเท้าเพียง 5-10 นาทีจากสถานีฯ เป้าหมายเพื่อการพัฒนาพื้นที่ในเขตเทศบาลนครสมุทรปราการให้เป็นเมืองศูนย์กลางธุรกิจการค้าการท่องเที่ยวและที่อยู่อาศัยคุณภาพดี เน้นการพัฒนาชุมชนเมืองแบบความหนาแน่นสูง โดยบูรณาการระบบป้องกันน้ำท่วมเข้ากับแผนการใช้ที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พัฒนาพื้นที่เฉพาะที่สอดคล้องกับแผนพัฒนาเมือง กำหนดระยะร่นถอยและปรับรูปแบบที่อยู่อาศัยจากบ้านชั้นเดียวเป็นอาคารสูง การออกแบบอาคารจะต้องไม่ไปปิดกั้นเส้นทางไหลของน้ำ กำหนดระดับความสูงของพื้นชั้นล่างอาคารต้องไม่ต่ำกว่าระดับน้ำท่วมสูงสุดที่ 0.95 เมตร และส่งเสริมการออกแบบอาคารที่ใช้พลังงานทดแทน เป็นต้นทั้งนี้ จากการศึกษาวิเคราะห์การรับมือต่อปัญหาน้ำท่วมของชุมชนและภาคส่วนในเขตเทศบาลนครฯ สะท้อนให้เห็นว่า การดำเนินการเพื่อแก้ปัญหาสถานการณ์น้ำท่วมในปัจจุบันของเทศบาลฯ ยังไม่เพียงพอต่อการจัดการความเสี่ยงจากอุทกภัยที่มีแนวโน้มรุนแรงมากขึ้นได้
อาจารย์วนารัตน์ นักวิจัยโครงการ กล่าวว่า "ผลการวิจัยที่ได้นี้ จะเป็นข้อมูลและองค์ความรู้ที่จะนำไปใช้ในการศึกษา และกำหนดทางเลือกในการจัดการพื้นที่เพื่อให้เกิดการพัฒนาที่เหมาะสม และสามารถรับมือต่อความเสี่ยงที่จะเกิดขึ้นในอนาคตให้มีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น นอกจากนี้ยังก่อให้เกิดความตระหนักถึงความจำเป็นของการเตรียมการเพื่อรับมือกับผลกระทบของการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศที่จะเกิดขึ้นในอนาคต
กรณีศึกษาของพื้นที่เทศบาลนครสมุทรปราการ ถือเป็นตัวอย่างที่แสดงให้เห็นถึงการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ โดยใช้แนวคิดด้านการวางผังเมือง และการวางแผนพัฒนาเมืองที่ไม่เพียงแต่ให้ความสำคัญกับการเพิ่มความมั่นคงทนทานต่อการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศในอนาคต ซึ่งมีแนวโน้มส่งผลให้เมืองสมุทรปราการมีความเสี่ยงสูงขึ้นจากปัจจุบัน แต่ยังบูรณาการกับการพัฒนาทางเศรษฐกิจและสังคม รวมทั้งโครงการพัฒนาพื้นที่ที่มีอยู่ในปัจจุบัน"
"...ผังเมือง คือพื้นฐานสำคัญของการบริหารจัดการน้ำชุมชนเมือง เมืองที่มีการวางผังเมืองที่ดี จะลดความเสี่ยงปัญหาเรื่องน้ำท่วม เพราะการวางผังเมืองไม่ใช่มองเฉพาะพื้นที่ในเมืองเท่านั้น แต่รวมไปถึงพื้นที่อื่นรอบๆด้วย เพราะผังเมืองจะเป็นตัวชี้นำการพัฒนาเมือง ควบคุมการใช้ที่ดิน และอาคารสิ่งปลูกสร้าง ตลอดจนโครงสร้างสาธารณูปโภคพื้นฐานต่างๆ รวมถึงระบบระบายน้ำและการถ่ายโอนน้ำ ดังนั้น ถ้าเรามองถึงการบริหารจัดการน้ำชุมชนเมืองโดยไม่พูดถึงผังเมืองจึงเป็นไปไม่ได้"
