รายงานนโยบายการเงิน ฉบับเดือนธันวาคม 2562

          - การประเมินแนวโน้มเศรษฐกิจการเงินเพื่อประกอบการดำเนินนโยบายการเงิน

          1. เศรษฐกิจโลก
          แนวโน้มเศรษฐกิจโลกมีพัฒนาการในทิศทางที่ดีขึ้น แม้ขยายตัวชะลอลงในปี 2562 แต่จะเริ่มมีเสถียรภาพมากขึ้นในปี 2563 โดยเฉพาะภาคการผลิตที่มีแนวโน้มปรับดีขึ้นตามปริมาณการค้าโลก การฟื้นตัวของวัฏจักรอิเล็กทรอนิกส์ และความเชื่อมั่นที่ปรับดีขึ้นหลังจากสหรัฐฯ และจีนบรรลุข้อตกลงการค้าระยะแรกอย่างไม่เป็นทางการ คณะกรรมการฯ จึงปรับลดข้อสมมติอัตราการขยายตัวของเศรษฐกิจประเทศคู่ค้าลงเป็นร้อยละ 2.7 ในปี 2562 และคงข้อสมมติการขยายตัวในปี 2563 ที่ร้อยละ 2.7 อย่างไรก็ดี เศรษฐกิจประเทศคู่ค้ายังมีโอกาสขยายตัวต่ำกว่ากรณีฐานตามความเสี่ยงด้านเสถียรภาพระบบการเงินโลกที่มีแนวโน้มเปราะบางมากขึ้น โดยอัตราดอกเบี้ยนโยบายที่จะอยู่ในระดับต่ำลงเป็นเวลานานขึ้น (lower for longer)จะมีส่วนสนับสนุนการก่อหนี้และเพิ่มความเสี่ยงของพฤติกรรมแสวงหาผลตอบแทนที่สูงขึ้น ซึ่งอาจนำไปสู่การประเมินความเสี่ยงต่ำกว่าที่ควร (underpricing of risks)นอกจากนี้การกีดกันทางการค้ายังมีความไม่แน่นอนโดยอาจยืดเยื้อและรุนแรงขึ้น รวมถึงความเสี่ยงด้านภูมิรัฐศาสตร์ที่อาจรุนแรงและขยายวงกว้าง อาจส่งผลกระทบต่อการผลิต การส่งออก และปริมาณการค้าโลก รวมถึงความเชื่อมั่นและการลงทุนในระยะต่อไป
          ธนาคารกลางส่วนใหญ่มีทิศทางการดำเนินนโยบายการเงินผ่อนคลาย (dovish) เพื่อสนับสนุนการขยายตัวของเศรษฐกิจ โดยธนาคารกลางสหรัฐฯ (Fed) ปรับลดอัตราดอกเบี้ยในเดือนตุลาคม 2562 เป็นร้อยละ 1.50 - 1.75 ทั้งนี้คาดว่า Fed จะคงอัตราดอกเบี้ยนโยบายตลอดปี 2563 ขณะที่ธนาคารกลางยุโรป (ECB) ประกาศใช้มาตรการผ่อนคลายทางการเงินเพิ่มเติมในเดือนพฤศจิกายน 2562ส่วนธนาคารกลางญี่ปุ่น (BOJ) มีแนวโน้มผ่อนคลายนโยบายการเงินเพิ่มเติมหากเศรษฐกิจมีทิศทางชะลอลงอย่างมีนัยสำคัญ เช่นเดียวกับธนาคารกลางอื่นในภูมิภาคที่ปรับลดอัตราดอกเบี้ยเพิ่มเติมเพื่อสนับสนุนการขยายตัวของเศรษฐกิจและอัตราเงินเฟ้อที่มีแนวโน้มปรับลดลงอาทิ ธนาคารกลางอินโดนีเซีย (BI) ธนาคารกลางฟิลิปปินส์ (BSP) ธนาคารกลางอินเดีย (RBI) ธนาคารกลางเกาหลีใต้ (BOK) และธนาคารกลางออสเตรเลีย (RBA)
          2. ภาวะการเงินและเสถียรภาพระบบการเงินไทย
          ภาวะการเงินไทยโดยรวมผ่อนคลายมากขึ้นจากการปรับลดอัตราดอกเบี้ยนโยบายในเดือนพฤศจิกายน สะท้อนจากอัตราดอกเบี้ยนโยบายที่แท้จริงที่ปรับลดลงจากไตรมาสก่อน และยังอยู่ในระดับต่ำเมื่อเทียบกับกลุ่มประเทศ EMs อัตราดอกเบี้ยในตลาดการเงินไทยทั้งอัตราผลตอบแทนพันธบัตรรัฐบาลระยะสั้น อัตราผลตอบแทนตราสารหนี้ภาคเอกชน และอัตราดอกเบี้ยเงินให้กู้ยืมของ ธพ. บางประเภทปรับลดลงสอดคล้องกับอัตราดอกเบี้ยนโยบาย ส่วนอัตราผลตอบแทนพันธบัตรรัฐบาลระยะยาวปรับเพิ่มขึ้นสอดคล้องกับอัตราผลตอบแทนพันธบัตรรัฐบาลสหรัฐฯ จากความเชื่อมั่นในตลาดการเงินโลกที่ดีขึ้นหลังการบรรลุข้อตกลงการค้าระยะแรกระหว่างสหรัฐฯ และจีนอย่างไม่เป็นทางการ การระดมทุนของภาคเอกชนขยายตัวชะลอลงต่อเนื่องทั้งสินเชื่อธุรกิจและสินเชื่อภาคครัวเรือนตามภาวะเศรษฐกิจและความระมัดระวังในการปล่อยสินเชื่อของสถาบันการเงิน ด้านเงินบาทต่อดอลลาร์ สรอ. แข็งค่าขึ้นจากสิ้นไตรมาสก่อน อย่างไรก็ดี เงินบาทเคลื่อนไหวทั้งสองทิศทางและสอดคล้องกับสกุลเงินภูมิภาคมากขึ้น หลังจากการปรับลดอัตราดอกเบี้ยนโยบายและการผ่อนคลายกฎเกณฑ์เพื่อเอื้อให้เงินทุนไหลออกในเดือนพฤศจิกายน สำหรับดัชนีค่าเงินบาทที่แท้จริง (REER) แข็งค่าขึ้นจากไตรมาสก่อน
          ระบบการเงินมีความเสี่ยงในบางจุดที่อาจสร้างความเปราะบางให้กับเสถียรภาพระบบการเงินในอนาคต ได้แก่ (1) ความสามารถในการบริหารสภาพคล่องและการชำระหนี้ของภาคครัวเรือนที่ลดลงในภาวะเศรษฐกิจชะลอตัว (2) อุปทานคงค้างในตลาดอสังหาริมทรัพย์ที่อยู่ในระดับสูงโดยเฉพาะอาคารชุด เริ่มส่งผลให้ราคาอาคารชุดปรับลดลง และ (3) แนวโน้มอัตราดอกเบี้ยนโยบายทั้งในและต่างประเทศที่จะอยู่ในระดับต่ำลงเป็นเวลานานขึ้น (lower for longer) ส่งผลให้พฤติกรรมแสวงหาผลตอบแทนที่สูงขึ้น (search for yield) ยังมีต่อเนื่อง ซึ่งอาจนำไปสู่การประเมินความเสี่ยงที่ต่ำกว่าที่ควร (underpricing of risks) โดยเฉพาะสหกรณ์ออมทรัพย์และกลุ่มธุรกิจขนาดใหญ่ 
          3. แนวโน้มเศรษฐกิจและเงินเฟ้อของไทย
          เศรษฐกิจไทยในภาพรวมมีแนวโน้มขยายตัวต่ำกว่าระดับศักยภาพและต่ำกว่าที่ประเมินไว้เดิม โดยคาดว่าจะขยายตัวร้อยละ 2.5 และ 2.8 ในปี 2562 และ 2563 ตามลำดับ ทั้งนี้ ปริมาณการส่งออกสินค้ามีแนวโน้มฟื้นตัวช้ากว่าที่คาด ตามปริมาณการค้าโลกที่ชะลอลงจากการกีดกันทางการค้า รวมถึงการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างของเศรษฐกิจไทยที่กระทบต่อภาคการส่งออก ขณะที่การใช้จ่ายภาครัฐและการลงทุนภาคเอกชนมีแนวโน้มขยายตัวต่ำกว่าที่ประเมินไว้ อย่างไรก็ดี การบริโภคภาคเอกชนในปี 2562 ขยายตัวดีกว่าที่ประเมินไว้จากผลดีของมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจระยะสั้นจากภาครัฐ แต่มีแนวโน้มชะลอลงในปี 2563 ตามปัจจัยด้านรายได้ครัวเรือนที่ชะลอลงและภัยแล้ง สำหรับในปี 2564 คาดว่าเศรษฐกิจไทยจะขยายตัวดีขึ้นต่อเนื่อง ตามโครงการ PPP และโครงการลงทุนของภาครัฐบางโครงการที่เลื่อนไปดำเนินการในปี 2564 รายละเอียดมีดังนี้
          มูลค่าการส่งออกสินค้าของไทยในปี 2562 มีแนวโน้มหดตัวมากกว่าที่ประเมินไว้ โดยปริมาณการค้าโลกมีแนวโน้มชะลอลงตามภาวะเศรษฐกิจโลกและการกีดกันทางการค้าระหว่างประเทศ นอกจากนี้ การส่งออกไทยได้รับผลกระทบเพิ่มเติมจาก (1) ปัจจัยเชิงโครงสร้าง อาทิ การสูญเสียส่วนแบ่งตลาดในอาเซียนให้กับจีน (trade diversion loss) รวมถึงการสูญเสียความได้เปรียบในแง่ต้นทุนการผลิต (2) เงินบาทที่แข็งค่าขึ้น (3) ราคาสินค้าส่งออกกลุ่มที่เคลื่อนไหวตามราคาน้ำมันดิบต่ำกว่าที่ประเมินไว้ อย่างไรก็ดี การส่งออกของไทยในระยะต่อไปจะกลับมาขยายตัวได้เล็กน้อยในปี 2563 ตามแรงสนับสนุนจากการค้าโลกที่ปรับดีขึ้น วัฏจักรสินค้าอิเล็กทรอนิกส์ที่มีแนวโน้มทยอยฟื้นตัว รวมถึงการบรรลุข้อตกลงทางการค้าระยะแรกระหว่างสหรัฐฯ และจีนอย่างไม่เป็นทางการที่จะนำไปสู่การลดและยกเลิกภาษีสินค้านำเข้าที่บังคับใช้ในช่วงก่อนหน้า
          การส่งออกบริการมีแนวโน้มขยายตัวต่อเนื่อง ตามจำนวนนักท่องเที่ยวต่างประเทศในเกือบทุกสัญชาติ ส่วนหนึ่งได้รับผลดีจากมาตรการกระตุ้นการท่องเที่ยวของภาครัฐผ่านการขยายระยะเวลามาตรการยกเลิกค่าธรรมเนียมการตรวจลงตรา ณ ด่านตรวจคนเข้าเมือง (visa on arrival: VOA) ไปจนถึงสิ้นเดือนเมษายน 2563แม้การใช้จ่ายของนักท่องเที่ยวต่อคนมีแนวโน้มชะลอลงบ้างตามภาวะเศรษฐกิจโลกที่ขยายตัวต่ำ
          การบริโภคภาคเอกชนในระยะสั้นได้รับแรงสนับสนุนจากมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจของภาครัฐ แต่คาดว่าจะเติบโตชะลอลงในระยะถัดไป หลังผลของมาตรการทยอยหมดลงและรายได้ครัวเรือนอ่อนแอลง โดยแนวโน้มการจ้างงานและชั่วโมงการทำงานลดลงต่อเนื่อง รวมทั้งมีแนวโน้มลดลงในหลายสาขาธุรกิจมากขึ้น ขณะที่รายได้เกษตรกรในปี 2563 มีแนวโน้มหดตัวตามปริมาณผลผลิตเนื่องจากภัยแล้ง นอกจากนี้ หนี้ครัวเรือนที่อยู่ในระดับสูงยังคงเป็นปัจจัยกดดันการบริโภคภาคเอกชน
          การลงทุนภาคเอกชนมีแนวโน้มขยายตัวต่ำกว่าที่ประเมินไว้ จากผลกระทบของการส่งออกสินค้าที่ชะลอลงมีความชัดเจนขึ้น ความสามารถในการทำกำไรและความเชื่อมั่นต่อการลงทุนของภาคธุรกิจปรับลดลงต่อเนื่อง อีกทั้งมีการเลื่อนแผนลงทุนโครงการร่วมลงทุนของรัฐและเอกชน (public-private partnership: PPP) อย่างไรก็ดี การลงทุนภาคเอกชนในระยะต่อไปจะได้รับแรงสนับสนุนจากการทยอยฟื้นตัวของภาคการส่งออก โครงการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานอื่นๆ ที่ยังมีต่อเนื่อง รวมถึงการลงทุนในโครงข่าย 5G
          การใช้จ่ายภาครัฐมีแนวโน้มขยายตัวต่ำกว่าที่ประเมินไว้ ตามความสามารถในการก่อหนี้ผูกพันงบประมาณรายจ่ายข้ามปีของหน่วยงานภาครัฐตาม พ.ร.บ. วิธีการงบประมาณฉบับใหม่ การลงทุนของรัฐวิสาหกิจที่ล่าช้ากว่าที่ประเมินไว้ และการปรับลดกรอบงบลงทุนของรัฐวิสาหกิจในปี 2563
          อัตราเงินเฟ้อทั่วไปในปี 2562 และ 2563 มีแนวโน้มต่ำกว่ากรอบเป้าหมายและต่ำกว่าที่ประเมินไว้ จากปัจจัยด้านอุปทานเป็นสำคัญ ได้แก่ (1) ราคาหมวดพลังงานในช่วงที่ผ่านมา และข้อสมมติราคาน้ำมันดิบในระยะข้างหน้าที่ต่ำกว่าที่เคยประเมินไว้ และ (2) การปรับขึ้นค่าแรงขั้นต่ำในปี 2563 น้อยกว่าที่เคยประเมินไว้ นอกจากนี้ อัตราเงินเฟ้อพื้นฐานอยู่ในระดับต่ำจากแรงกดดันด้านอุปสงค์ที่ชะลอลง อย่างไรก็ดีอัตราเงินเฟ้อทั่วไปมีแนวโน้มปรับสูงขึ้นจากร้อยละ 0.7 ในปี 2562 เป็นร้อยละ 0.8 ในปี 2563 และอัตราเงินเฟ้อพื้นฐานมีแนวโน้มปรับสูงขึ้นจากร้อยละ 0.5 ในปี 2562 เป็นร้อยละ 0.7 ในปี 2563 สอดคล้องกับแนวโน้มการฟื้นตัวของเศรษฐกิจและผลของการปรับขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำ และคาดว่าอัตราเงินเฟ้อทั่วไปจะเข้าสู่กรอบเป้าหมายในช่วงครึ่งหลังของปี 2564
          ความเสี่ยงของประมาณการเศรษฐกิจและอัตราเงินเฟ้อยังคงโน้มไปด้านต่ำ ทั้งนี้ โอกาสที่เศรษฐกิจไทยอาจขยายตัวต่ำกว่ากรณีฐานมาจาก (1) ปริมาณการค้าโลกและเศรษฐกิจคู่ค้าที่อาจชะลอลงกว่าคาดจากการกีดกันทางการค้าซึ่งอาจกลับมารุนแรงขึ้น (2) พ.ร.บ. งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 ที่ล่าช้าอาจกระทบต่อการใช้จ่ายภาครัฐมากกว่าคาด รวมถึงการดำเนินนโยบายของรัฐบาลที่อาจล่าช้าและขาดความต่อเนื่อง และ (3) รายได้ครัวเรือนที่ชะลอลงอาจส่งผลกระทบต่อการบริโภคภาคเอกชนมากกว่าที่คาด รวมถึงผลกระทบจากภัยแล้งที่รุนแรงขึ้น และ (4) ความเสี่ยงด้านเสถียรภาพระบบการเงินโลกที่อาจส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจในระยะปานกลาง อย่างไรก็ดี โอกาสที่เศรษฐกิจไทยอาจขยายตัวสูงกว่ากรณีฐานมาจาก (1) เศรษฐกิจคู่ค้าที่อาจขยายตัวมากกว่าคาดจากมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจเพิ่มเติมของภาครัฐ การกีดกันทางการค้าระหว่างประเทศในระยะถัดไปอาจคลี่คลายลง รวมถึงวัฏจักรสินค้าอิเล็กทรอนิกส์อาจฟื้นตัวเร็วและแรงกว่าคาด และ (2) อุปสงค์ในประเทศที่อาจขยายตัวมากกว่าคาดจากการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานของภาครัฐและโครงการ PPP ซึ่งอาจจูงใจให้ภาคเอกชนลงทุนมากขึ้นและเร็วขึ้น รวมถึงกรณีที่ภาครัฐอาจออกมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจเพิ่มเติม สำหรับประมาณการอัตราเงินเฟ้อทั่วไปและอัตราเงินเฟ้อพื้นฐานยังมีความเสี่ยงที่จะต่ำกว่ากรณีฐานเช่นกัน สอดคล้องกับความเสี่ยงของประมาณการเศรษฐกิจ