ประมูลคลื่น 900 MHz ครั้งใหม่ ไม่ง่าย และอาจเสียหายร้ายแรง

          ประวิทย์ ลี่สถาพรวงศา
          กรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ
          (ด้านการคุ้มครองผู้บริโภคและการส่งเสริมสิทธิเสรีภาพประชาชน)

          เมื่อผู้ชนะการประมูลคลื่น 9ประวิทย์ ลี่สถาพรวงศาประวิทย์ ลี่สถาพรวงศา MHz รายหนึ่งไม่มาชำระเงินตามกำหนด เท่ากับสละสิทธิการใช้คลื่น ในความเป็นจริงแล้ว คลื่นความถี่ย่านนี้ถือเป็นคลื่นที่ขาดแคลนและสามารถสร้างผลตอบแทนทางเศรษฐกิจต่อประเทศได้มาก จึงหลีกเลี่ยงไม่ได้ที่จะต้องจัดประมูลคลื่นครั้งใหม่โดยเร็ว นอกจากนี้ การเก็บคลื่นไว้อาจทำให้มูลค่าคลื่นลดลงเนื่องจากในอนาคตจะมีการจัดสรรคลื่น โทรคมนาคมแห่งชาติ8ประวิทย์ ลี่สถาพรวงศาประวิทย์ ลี่สถาพรวงศา MHz หรือคลื่นย่านอื่นๆ อีก ทำให้อุปทานคลื่นในตลาดเพิ่มขึ้น
          อย่างไรก็ตาม ปัญหาที่หลายฝ่ายจับตามองในการประมูลคลื่นครั้งใหม่ คือ ทำอย่างไรจะป้องกันไม่ให้เกิดเหตุการณ์ทิ้งคลื่นอีก และราคาคลื่นในการประมูลครั้งนี้ควรเป็นเท่าใด ต่างจากเดิมมากน้อยเพียงใด ด้วยสาเหตุใด ข้อเสนอของค่ายมือถือบางค่ายที่ให้เริ่มประมูลที่ระดับหนึ่งหมื่นล้านบาทเศษและห้ามผู้ชนะการประมูลและได้รับใบอนุญาตไปแล้วเข้าร่วมประมูลอีก ส่วนค่ายที่ได้รับใบอนุญาตไปแล้วก็เสนอว่า หากราคาชนะประมูลคลื่นใหม่ต่ำลงต้องลดราคาให้ตนด้วยและห้ามค่ายอื่นใช้คลื่นที่กำลังจะจัดประมูล เป็นข้อเสนอที่เหมาะสมหรือไม่ และในที่สุดแล้วหากไม่มีผู้เข้าร่วมประมูลเลยจะจัดการคลื่นนี้อย่างไร
          การประมูลครั้งใหม่นี้จึงเป็นโจทย์ที่ยากขึ้นกว่าครั้งที่ผ่านมา และเป็นผลโดยตรงจากการทิ้งคลื่นของผู้ชนะการประมูลหน้าใหม่ แต่ที่หลายคนอาจลืมไปก็คือ ความยากหลายประการที่กล่าวมาแล้ว ส่วนหนึ่งจะไม่เกิดขึ้นเลย หากมีการจัดประมูลล่วงหน้าก่อนสัมปทานจะสิ้นสุด หากมีผู้ทิ้งคลื่นก็ยังจัดประมูลใหม่ได้ทัน และจะไม่เกิดปัญหาค่าเสียโอกาสจากการที่คลื่นไม่ถูกใช้งาน ไม่เกิดปัญหาที่จะมีผู้ให้บริการที่สิ้นสัมปทานยังคงใช้คลื่นโดยไม่ต้องชำระค่าตอบแทนตามมาตรการชะลอซิมดับ ในหลายประเทศจึงจัดสรรคลื่นล่วงหน้านานนับปี
          และความยากบางส่วนก็จะไม่เกิดขึ้น หากเรามี Spectrum Roadmap ที่ชัดเจนว่า จะมีคลื่นใหม่ย่านใดจำนวนเท่าใดที่จะจัดสรรในปีใด ผู้ประกอบการก็จะสามารถวางแผนธุรกิจได้อย่างเหมาะสม ไม่ต้องแย่งชิงคลื่นที่จัดสรรเฉพาะหน้าอย่างที่ผ่านมา ก่อนการประมูลคลื่น 9ประวิทย์ ลี่สถาพรวงศาประวิทย์ ลี่สถาพรวงศา MHz เมื่อปลายปีก่อน สังคมรับรู้ว่าการประมูลครั้งถัดไปคือคลื่น โทรคมนาคมแห่งชาติ8ประวิทย์ ลี่สถาพรวงศาประวิทย์ ลี่สถาพรวงศา MHz ที่จะสิ้นสัมปทานใน พ.ศ. 256โทรคมนาคมแห่งชาติ แต่หลังการประมูลสิ้นสุดลง หน่วยงานจัดสรรคลื่นความถี่ก็ให้ข่าวว่า อาจมีการจัดสรรคลื่นย่าน 26ประวิทย์ ลี่สถาพรวงศาประวิทย์ ลี่สถาพรวงศา ใน พ.ศ. 256ประวิทย์ ลี่สถาพรวงศา ทำให้เกิดความไม่แน่นอนเกี่ยวกับอุปทานของคลื่นความถี่
          อย่างไรก็ตาม เมื่อถึงจุดนี้ที่เราไม่สามารถจัดสรรคลื่นล่วงหน้าได้ และเราต้องเปิดประมูลใหม่โดยยังไม่มี Spectrum Roadmap แต่การประมูลก็ควรต้องเดินหน้าต่ออย่างมีประสิทธิภาพ
          บทสรุปจากการประมูลคลื่นครั้งที่ผ่านมา หลายฝ่ายประเมินว่า เหตุที่ราคาคลื่นสูงเกินคาดการณ์ นอกจากประเด็นเรื่องคุณสมบัติเฉพาะตัวของคลื่นนี้แล้ว น่าจะเกิดจากการมีผู้เล่นรายใหม่พยายามแทรกตัวเข้าสู่ตลาด เพราะหากมีแต่หน้าเดิมเพียง 3 ค่ายเข้าประมูล ราคาไม่น่าจะสูงขนาดนี้ อีกปัจจัยหนึ่งก็คือ การแบ่งงวดการชำระเงิน ที่ให้ชำระครั้งแรกเพียง 8,ประวิทย์ ลี่สถาพรวงศา4ประวิทย์ ลี่สถาพรวงศา ล้านบาท และในปีที่สองและสามอีกปีละ 4,ประวิทย์ ลี่สถาพรวงศา2ประวิทย์ ลี่สถาพรวงศา ล้านบาท ที่เหลืออีกกว่าห้าหมื่นล้านบาทให้ชำระในปีที่สี่ จึงอาจเกิดสถานการณ์การวาดวิมานในอากาศ ประมูลไปก่อนหาเงินทีหลัง
          หากเป็นในต่างประเทศที่อนุญาตให้คลื่นเปลี่ยนมือได้ เราอาจเห็นผู้ชนะการประมูลมาชำระเงินเพื่อรับใบอนุญาต แล้วเมื่อธุรกิจไม่ประสบความสำเร็จก็ขายคลื่นให้ผู้ให้บริการรายอื่นเพื่อถอนทุนคืน แต่เนื่องจากกฎหมายไทยห้ามการเปลี่ยนมือคลื่น ทำให้ต้องตัดสินใจในทันทีว่าจะชำระค่าคลื่นหรือไม่ หากชำระแล้วธุรกิจไม่ประสบความสำเร็จก็ไม่สามารถถอนทุนคืนได้ และเมื่อเทียบกับหลักประกันที่จะถูกริบ 644 ล้านบาทในกรณีไม่ชำระเงินแล้ว ซึ่งไม่ถึงร้อยละ โทรคมนาคมแห่งชาติ ของราคาชนะประมูลด้วยซ้ำ ก็ไม่น่าจะเป็นปัญหาใหญ่ต่อผู้ทิ้งคลื่น หากแต่เป็นปัญหาใหญ่ต่อประเทศและต่อตลาดโทรคมนาคมโดยรวม
          บทเรียนครั้งนี้จึงนำมาสู่การพยายามปรับหลักประกันในการประมูลให้สูงขึ้น แต่เดิมในการประมูลคลื่น 2โทรคมนาคมแห่งชาติประวิทย์ ลี่สถาพรวงศาประวิทย์ ลี่สถาพรวงศา MHz นั้น กสทช. กำหนดหลักประกันที่ร้อยละ โทรคมนาคมแห่งชาติประวิทย์ ลี่สถาพรวงศา ของราคาตั้งต้น และปรับเหลือเพียงร้อยละ 5ในการประมูลครั้งที่ผ่านมา เพื่อให้สอดคล้องกับแนวทางการวางหลักประกันในการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐที่โดยทั่วไปกำหนดที่ร้อยละ 5 แต่ที่ต่างกันก็คือในการประกวดราคาทั่วไป เมื่อกำหนดราคากลางและวางหลักประกันแล้ว การแข่งขันราคาในการจัดซื้อหรือจัดจ้างนั้น เอกชนจะแข่งลดราคา ใครเสนอราคาต่ำสุดในปริมาณงานเท่าเดิมจะเป็นผู้ชนะ ทำให้มูลค่าหลักประกันมักจะสูงกว่าร้อยละ 5 ของราคาชนะการประกวดราคา แต่กลับกันในการประมูลคลื่น เอกชนจะแข่งกันเพิ่มราคา ใครเสนอราคาสูงสุดจะเป็นผู้ชนะ ดังนั้นมูลค่าหลักประกันจึงลดเหลือเพียงต่ำกว่าร้อยละ โทรคมนาคมแห่งชาติของราคาชนะประมูลคลื่นครั้งที่ผ่านมา
          จึงมีผู้เสนอให้ปรับมูลค่าหลักประกันเป็นร้อยละ โทรคมนาคมแห่งชาติประวิทย์ ลี่สถาพรวงศา ถึง ร้อยละ 3ประวิทย์ ลี่สถาพรวงศา แต่สิ่งที่พึงระวังก็คือ หากราคาตั้งต้นสูงอยู่แล้ว เช่น หากกำหนดราคาตั้งต้นที่ 7ประวิทย์ ลี่สถาพรวงศา,ประวิทย์ ลี่สถาพรวงศาประวิทย์ ลี่สถาพรวงศาประวิทย์ ลี่สถาพรวงศา ล้านบาท ร้อยละ 3ประวิทย์ ลี่สถาพรวงศา เท่ากับ 2โทรคมนาคมแห่งชาติ,ประวิทย์ ลี่สถาพรวงศาประวิทย์ ลี่สถาพรวงศาประวิทย์ ลี่สถาพรวงศา ล้านบาท จะเป็นข้อกำหนดที่สูงเกินไปหรือไม่ ยิ่งหากบังคับว่าต้องเป็นเช็คเงินสดเท่านั้น จะมีใครนำเงินสดหลายหมื่นล้านมาเป็นหลักประกัน จึงอาจต้องพิจารณาหลักทรัพย์อื่นทดแทน เช่น หนังสือค้ำประกันจากสถาบันการเงิน เป็นต้น และในการประมูลครั้งต่อๆ ไป การกำหนดวงเงินที่สูงจะเป็นอุปสรรคในการเข้าร่วมประมูลของผู้ประกอบการรายเล็กหรือรายใหม่
          ในส่วนราคาตั้งต้นการประมูลนั้น เดิมที กสทช. ไม่ทราบราคาตลาด จึงต้องประเมินมูลค่าคลื่นโดยเทคนิคการคำนวณ แต่หลังการประมูลครั้งที่ผ่านมา เราทราบว่า ผู้เข้าร่วมยินยอมสู้ราคาคลื่นนี้ที่ระดับใด ซึ่งถือเป็นราคาที่ตลาดยอมรับในขณะนั้น การตั้งราคาต่ำกว่าราคาตลาดจึงอาจทำให้รัฐเสียประโยชน์ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกรณีเอกชนไม่แข่งขันกันเสนอราคา นอกจากนี้ หลักความเป็นธรรมในการกำกับดูแลทำให้ไม่สามารถยอมรับการตั้งราคาตั้งต้นต่ำเช่นการประมูลครั้งที่ผ่านมา Martin Cave, Chris doyle และ William Webb ได้สรุปบทเรียนการกำกับดูแลการแข่งขันในตลาดคลื่นความถี่ไว้ในหนังสือ Essentials of Modern Spectrum Management อย่างชัดเจนว่า เมื่อมีการคืนคลื่น หน่วยงานกำกับดูแลจะมีข้อจำกัดไม่สามารถลดราคาคลื่นได้มาก เพราะจะทำให้ต้นทุนค่าคลื่นแตกต่างจากรายเดิมที่ชนะการประมูลไปแล้ว ทำให้ไม่เป็นธรรมในการแข่งขัน จึงมีทางเลือกเหลือคือ การจัดสรรคลื่นในราคาที่ยอมรับได้ หรือการเก็บคลื่นไว้ไม่จัดสรร
          ในสถานการณ์ที่ภาวะเศรษฐกิจยังไม่แข็งแกร่ง การไม่นำทรัพยากรที่มีค่ามาจัดสรร อาจไม่ใช่ทางเลือกที่ดีนัก โดยเฉพาะกรณีที่เราต้องการเติบโตบนฐานเศรษฐกิจดิจิทัล ซึ่งคลื่นความถี่เป็นทรัพยากรพื้นฐานที่สำคัญ จึงต้องกลับมาดูว่าราคาเดิมที่แต่ละรายเสนอในการประมูลครั้งที่ผ่านมาคือเท่าใด ในภาพรวมการเสนอราคาของคลื่น 9ประวิทย์ ลี่สถาพรวงศาประวิทย์ ลี่สถาพรวงศา MHz ทั้งสองล็อต ผู้เล่นที่ออกจากการประมูลรายแรก เสนอราคาครั้งสุดท้ายที่ 7ประวิทย์ ลี่สถาพรวงศา,โทรคมนาคมแห่งชาติ8ประวิทย์ ลี่สถาพรวงศา ล้านบาท แต่หากดูเฉพาะการเสนอราคาของล็อตที่ถูกทิ้งนี้ รายที่หนึ่งเสนอสูงสุดที่ 62,โทรคมนาคมแห่งชาติ3ประวิทย์ ลี่สถาพรวงศา ล้านบาทแล้วย้ายไปแข่งที่ล็อตอื่น รายที่สองเสนอราคาสูงสุดที่ 7ประวิทย์ ลี่สถาพรวงศา,โทรคมนาคมแห่งชาติ8ประวิทย์ ลี่สถาพรวงศา แล้วออกจากการประมูล รายที่สามเสนอราคาสูงสุดที่ 73,722 ล้านบาทแล้วย้ายไปแข่งที่ล็อตอื่นเช่นกัน ส่วนผู้ชนะการประมูลเสนอราคาสุดท้ายที่ 75,654 ล้านบาท จึงคงต้องหาคำตอบให้ได้ว่า ราคาที่เหมาะสมควรเป็นเท่าไร และคงต้องคำนึงถึงปัจจัยที่เปลี่ยนไป เช่น การไม่มีผู้เล่นรายที่สี่มาแข่งขันราคา การที่ผู้ไม่ชนะการประมูลหาทางออกอื่นทดแทนการประมูลคลื่นไปแล้ว เป็นต้น ทางออกที่ดีที่สุดคือการสร้างการแข่งขันในการประมูล เพื่อให้ตลาดเป็นตัวกำหนดราคาที่เหมาะสมด้วยตนเอง จึงไม่สมควรกำหนดราคาที่เป็นการกันผู้เล่นรายใดรายหนึ่งไม่ให้เข้าร่วมประมูลครั้งใหม่นี้
          อย่างไรก็ดี หากต้องเก็บคลื่นไว้โดยไม่จัดสรร และหากเราต้องการเห็นผู้ให้บริการรายใหม่แจ้งเกิด หลังจากเก็บคลื่นไว้ระยะหนึ่งแล้ว เราอาจต้องเปิดประมูลคลื่นนี้เฉพาะสำหรับผู้ให้บริการรายใหม่เท่านั้น ซึ่งไม่ทำให้ผู้ชนะการประมูลรายเดิมเสียเปรียบ เพราะเป็นมวยคนละรุ่นกันอยู่แล้ว และในต่างประเทศก็มีการจัดประมูลคลื่นเฉพาะรายใหม่เพื่อเพิ่มทางเลือกให้กับผู้บริโภค สำหรับในประเทศไทย หากการประมูลครั้งที่ผ่านมามีการกันคลื่นให้รายใหม่แข่งขันกันเองโดยไม่ต้องแบกน้ำหนักไปชกข้ามรุ่นกับรายเก่า เราอาจไม่เห็นการทิ้งคลื่นที่กระทบภาพลักษณ์ของประเทศเช่นนี้ เพราะที่ผ่านมารายใหม่ที่เข้าร่วมประมูลหากจะชนะประมูล ต้องเสนอราคาให้สูงกว่ารายเก่าเท่านั้น ทั้งที่ในความเป็นจริง รายเก่าได้เปรียบรายใหม่มากมายอยู่แล้ว ตอนจบของการประมูลอันเข้มข้นดุจดังเทพนิยายจึงไม่สวยอย่างที่หลายฝ่ายคาดหวัง
          แต่เรายังสามารถร่วมกันเขียนบทครั้งใหม่ เพื่ออนาคตของประเทศไทยร่วมกันได้ ทุกฝ่ายจึงควรร่วมเสนอความเห็นในการกำหนดกติกาการประมูลที่กำลังเกิดขึ้นในขณะนี้